7月8日，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展論壇”在京召開(kāi)。國(guó)家發(fā)展改革委就特許經(jīng)營(yíng)法立法準(zhǔn)備工作予以介紹，重點(diǎn)回應(yīng)了社會(huì)關(guān)注的六大問(wèn)題。
為避免加劇政策沖突，包括全國(guó)人大代表、地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)主體、業(yè)界專(zhuān)家在內(nèi)的社會(huì)各界人士，強(qiáng)烈呼吁同一領(lǐng)域不要搞兩部立法。我們高度重視并積極回應(yīng)這一呼吁。當(dāng)前，PPP領(lǐng)域政策不盡銜接的問(wèn)題已經(jīng)給實(shí)踐造成了很大困擾，影響了項(xiàng)目有效落地，如果在同一領(lǐng)域搞兩部或多部并行立法，勢(shì)必加劇政策沖突。
如果搞一部立法是社會(huì)各方所共同期望的，接下來(lái)的問(wèn)題是，鑒于PPP內(nèi)涵、外延和實(shí)施模式的不確定性，對(duì)PPP進(jìn)行統(tǒng)一立法可能嗎？我們認(rèn)為，答案是肯定的。
從國(guó)際發(fā)展歷程看，PPP雖然最初是作為一個(gè)寬泛的概念提出來(lái)的，但經(jīng)過(guò)反復(fù)實(shí)踐，其適用領(lǐng)域、主要模式逐漸明朗化、具體化。如英國(guó)財(cái)政部在其2000年政策文件中提出了8種PPP模式，包括資產(chǎn)出售、市場(chǎng)開(kāi)拓（wider markets）、企業(yè)出售、合伙公司、PFI、合資、合伙投資、政策合作。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，英國(guó)PPP主要集中在交通、學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄、廢物及水處理、住房保障等領(lǐng)域，以PFI方式（現(xiàn)已升級(jí)為PF2）進(jìn)行。
歐盟在其2003年PPP指南中，將PPP分為服務(wù)合同、運(yùn)營(yíng)管理合同（OMC）、租賃協(xié)議、交鑰匙采購(gòu)或BOT，以及DBFO五種形式。從歐洲PPP中心的數(shù)據(jù)看，PPP主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，以使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)兩種模式為主。澳大利亞在其PPP國(guó)家政策框架中，直接將其限定在基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施以使用者付費(fèi)為主，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施采用政府付費(fèi)。應(yīng)用領(lǐng)域的逐步清晰和趨同，為統(tǒng)一立法創(chuàng)造了必要前提。
隨之而來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題是，將PPP領(lǐng)域的立法統(tǒng)一到特許經(jīng)營(yíng)法下可能嗎？對(duì)此問(wèn)題，我們認(rèn)為答案是肯定的。不僅是因?yàn)閲?guó)家立法規(guī)劃和立法計(jì)劃已經(jīng)確定這部立法的名稱，而且是因?yàn)橐蕴卦S經(jīng)營(yíng)來(lái)概括各類(lèi)主要PPP模式是可行的。首先，具有成文法傳統(tǒng)的絕大部分國(guó)家、地區(qū)都基于本地實(shí)際確定不同的立法名稱。如日本叫做《關(guān)于運(yùn)用民間資金等促進(jìn)公共設(shè)施整備的法律》（又稱《PFI推進(jìn)法案》），阿根廷叫做《促進(jìn)私有資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的規(guī)定》，西班牙叫做《特許經(jīng)營(yíng)條例》，菲律賓叫做《BOT法》。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)叫做《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》。根據(jù)歐洲PPP中心介紹，大陸法系國(guó)家的立法以特許經(jīng)營(yíng)為主。
其次，國(guó)際社會(huì)以特許經(jīng)營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)PPP立法的做法值得借鑒。在PPP政策制度上，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)和歐洲是兩個(gè)重鎮(zhèn)。為指導(dǎo)各成員國(guó)立法，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)本世紀(jì)初頒布了私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的三個(gè)文件。這三個(gè)文件都是以特許經(jīng)營(yíng)為脈絡(luò)展開(kāi)的，如特許權(quán)授予、特許經(jīng)營(yíng)人選擇、特許公司成立、特許協(xié)議的訂立、特許權(quán)轉(zhuǎn)讓等。有人指出，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)的三個(gè)文件是10多年前制定的，未能充分反映這些年的PPP實(shí)踐。這種觀點(diǎn)有一定道理，但貿(mào)法會(huì)在其2014年的報(bào)告中指出：實(shí)踐中哪些合同安排屬于PPP有不同認(rèn)識(shí)，現(xiàn)有文件特別是立法指南總體上能涵蓋各主要的公私伙伴關(guān)系。
對(duì)區(qū)域內(nèi)PPP立法試圖作出統(tǒng)一規(guī)范的另一個(gè)例子是歐盟。經(jīng)過(guò)數(shù)年準(zhǔn)備，2014年頒布了特許經(jīng)營(yíng)合同授予程序指令。根據(jù)該指令，特許經(jīng)營(yíng)合同區(qū)別于其他公共合同的判斷標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是否轉(zhuǎn)移給特許權(quán)人。經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)包括需求風(fēng)險(xiǎn)和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，歐洲PPP中心的理解是，供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的是政府付費(fèi)類(lèi)PFI。這樣，特許經(jīng)營(yíng)在范圍上就涵蓋了各成員國(guó)主要PPP模式。
其三，特許經(jīng)營(yíng)立法能保持我國(guó)制度和實(shí)踐的延續(xù)性。我國(guó)從80年代起即通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式開(kāi)展PPP實(shí)踐。經(jīng)過(guò)30多年發(fā)展，特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵已經(jīng)得到事實(shí)上的擴(kuò)大，“特許”不再單純強(qiáng)調(diào)許可與管制，而是演變?yōu)檎蜕鐣?huì)資本協(xié)商談判的過(guò)程；“經(jīng)營(yíng)”也并不是說(shuō)向使用者收費(fèi)才叫“經(jīng)營(yíng)”，更強(qiáng)調(diào)的內(nèi)涵是“運(yùn)營(yíng)”，在付費(fèi)模式上，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涵蓋了使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼等多種方式。在項(xiàng)目類(lèi)型和實(shí)施模式上，形成了BOT、BOOT、BTO、TOT等多種方式。
在應(yīng)用領(lǐng)域上，覆蓋能源、交通、市政、環(huán)境、體育文化設(shè)施等。在制度建設(shè)方面，從上世紀(jì)90年代開(kāi)始對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，以特許經(jīng)營(yíng)命名的中央和地方的法律制度文件已達(dá)到60余件，另有150余件提及和沿用了特許經(jīng)營(yíng)概念。這些法規(guī)制度，與當(dāng)前以PPP命名的政策在適用范圍、調(diào)整對(duì)象、基本原則、主要目的和內(nèi)容高度一致。將PPP領(lǐng)域的立法統(tǒng)一到特許經(jīng)營(yíng)立法上來(lái)，有利于保障制度的協(xié)調(diào)性、可預(yù)測(cè)性，有效解決目前PPP領(lǐng)域一定程度上存在的制度政策不一致、不銜接甚至相互矛盾沖突等問(wèn)題，為PPP實(shí)踐提供穩(wěn)定、清晰、有效的法律保障。
經(jīng)驗(yàn)表明，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目具有控制概算和工期，改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量等優(yōu)點(diǎn)，但也存在成本高、程序復(fù)雜、不可預(yù)見(jiàn)因素多等缺點(diǎn)。推行特許經(jīng)營(yíng)不宜盲目，應(yīng)該在充分比較、深入分析后審慎決策。對(duì)此，立法擬從三個(gè)方面加以解決。
（一）明確適用領(lǐng)域
哪些領(lǐng)域適合開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)，需要在總結(jié)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上予以明確。根據(jù)亞行PPP手冊(cè)，全球范圍內(nèi)已經(jīng)采用了PPP的領(lǐng)域主要有：發(fā)電和配電、供水、污水和垃圾處理、地下管廊、醫(yī)院、學(xué)校、文化體育場(chǎng)館、保障性住房、監(jiān)獄、航空、監(jiān)獄、鐵路、公路、計(jì)費(fèi)和其他信息通訊技術(shù)系統(tǒng)（ICT）、住房。我國(guó)有關(guān)地方立法一般將供水、供氣、供熱，污水和固廢處理，軌道交通和其他公共交通等作為特許經(jīng)營(yíng)的主要適用范圍?？紤]到PPP是一個(gè)不斷發(fā)展的概念，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)和公共服務(wù)提供的方式日趨多元，立法在界定調(diào)整對(duì)象時(shí)，既要總結(jié)已有的實(shí)踐領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)充分考慮適應(yīng)未來(lái)發(fā)展需要，保持必要的開(kāi)放性和靈活性。因此，以原則規(guī)定和必要列舉的方式明確適用范圍可能更為適宜。
（二）明確項(xiàng)目范圍
在立法規(guī)定的適用領(lǐng)域內(nèi)，并非所有的項(xiàng)目都適宜采用特許經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上，僅有那些具備長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、穩(wěn)定性，并且達(dá)到一定規(guī)模的項(xiàng)目才有可能開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)。例如，英國(guó)財(cái)政部曾對(duì) PFI項(xiàng)目設(shè)置了200萬(wàn)英鎊的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)適合采用PFI的項(xiàng)目做了具體分析。再如，技術(shù)指標(biāo)變化非常快的領(lǐng)域也不適宜采用特許經(jīng)營(yíng)，因?yàn)槌跗谝M(jìn)的社會(huì)資本很有可能在更迭迅速的技術(shù)革命中被淘汰，導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加或難以為繼。還有，產(chǎn)出要求和績(jī)效指標(biāo)不容易明確（進(jìn)而造成監(jiān)管困難）的也不太適合，例如，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明，應(yīng)用PFI的政府信息系統(tǒng)項(xiàng)目的成功率是所有類(lèi)型項(xiàng)目中最低的。我國(guó)九十年代公交服務(wù)采用特許經(jīng)營(yíng)也幾乎全失敗了，原因是產(chǎn)出要求和績(jī)效指標(biāo)不容易明確。特許經(jīng)營(yíng)立法應(yīng)對(duì)適宜采用特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目應(yīng)提出明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，比如風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)清晰，績(jī)效監(jiān)管要求明確，以及能顯著降低項(xiàng)目全生命周期成本等，以避免一哄而上。
（三）明確判斷標(biāo)準(zhǔn)
借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)實(shí)際，判斷某一協(xié)議是否屬于特許經(jīng)營(yíng)，可否從以下要素來(lái)識(shí)別：
一是長(zhǎng)期協(xié)商合作。政府或者政府授權(quán)的單位通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇特許經(jīng)營(yíng)者，以協(xié)議確立長(zhǎng)期合作關(guān)系，這種長(zhǎng)期不是人為拉長(zhǎng)，而是結(jié)合項(xiàng)目生命周期、投資回收周期實(shí)事求是地確定。
二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和轉(zhuǎn)移。特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)分擔(dān)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，這是激勵(lì)約束機(jī)制建立的基礎(chǔ)，但并不意味著是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本越多越好。
三是持續(xù)運(yùn)營(yíng)并提供服務(wù)。社會(huì)資本方可以承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、更新、改造、維護(hù)，以及融資的全部或一部分，具體由合同約定，但必須持續(xù)運(yùn)營(yíng)，提供相關(guān)服務(wù)，并盡量集成建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，以提高效率、保證設(shè)施的長(zhǎng)期質(zhì)量，也有利于打造具有全產(chǎn)業(yè)鏈集成能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的中國(guó)大企業(yè)。
四是基于績(jī)效的付費(fèi)。無(wú)論是政府付費(fèi)還是使用者付費(fèi)，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的支付應(yīng)當(dāng)基于特許經(jīng)營(yíng)者提供了符合績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。
特許經(jīng)營(yíng)適用領(lǐng)域廣、項(xiàng)目環(huán)節(jié)多、合同周期長(zhǎng)、利益關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)，要求強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同，降低制度性交易成本，推動(dòng)項(xiàng)目順利落地。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)在其相關(guān)立法指南中特別強(qiáng)調(diào)行政協(xié)調(diào)問(wèn)題；英國(guó)、日本等國(guó)家建立了層級(jí)較高的部門(mén)間聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制。從實(shí)踐反映的情況看，當(dāng)前立法要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問(wèn)題。
（一）部門(mén)職責(zé)分工
總體上要按照職責(zé)清晰、分工明確、協(xié)同配合的原則，明確有關(guān)部門(mén)職責(zé)定位，力爭(zhēng)建立統(tǒng)分結(jié)合、銜接順暢的行政管理體制，充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)積極性，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成監(jiān)管合力。
（二）項(xiàng)目前期工作
經(jīng)驗(yàn)表明，充分的前期工作是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目成功的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前實(shí)踐存在的主要問(wèn)題是：項(xiàng)目前期深度要求不明確，一些項(xiàng)目在基本建設(shè)條件尚不具備、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或項(xiàng)目產(chǎn)出要求不清楚的情況下就開(kāi)始采購(gòu)，不僅難以展開(kāi)真正的競(jìng)爭(zhēng)，也不能實(shí)事求是地對(duì)該項(xiàng)目是否適合開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行評(píng)估，由社會(huì)投資方從頭至尾地辦理全部項(xiàng)目審批、建設(shè)手續(xù)，還大大增加了難度和風(fēng)險(xiǎn)。從道理上講，特許經(jīng)營(yíng)是將原本由政府負(fù)責(zé)的建設(shè)項(xiàng)目在充分評(píng)估后由社會(huì)資本方承擔(dān)，因此應(yīng)由政府部門(mén)根據(jù)服務(wù)和投資需求，做好項(xiàng)目前期工作并達(dá)到一定深度后再推向市場(chǎng)，以競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。為避免因前期工作不深入而影響特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的成功實(shí)施，立法有必要對(duì)項(xiàng)目前期工作深度提出要求。
（三）優(yōu)化項(xiàng)目決策流程
目前實(shí)踐操作非常混亂，行業(yè)之間、地區(qū)之間做法很不統(tǒng)一，令人無(wú)所適從。如基本建設(shè)程序和項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)估、財(cái)政承受能力評(píng)估之間關(guān)系不清晰、銜接不順暢，特別是物有所值評(píng)估的設(shè)置如何與現(xiàn)行的項(xiàng)目可行性評(píng)估銜接還需深入研究論證。比如，法國(guó)是將物有所值體現(xiàn)到可研中，而英國(guó)則體現(xiàn)到商業(yè)方案中，并且包含項(xiàng)目決策、采購(gòu)和運(yùn)營(yíng)三個(gè)階段的物有所值評(píng)價(jià)和管理。對(duì)此，立法要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確項(xiàng)目決策各階段關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化流程，降低成本，提高效率。
一定意義上講，充分保護(hù)投資者權(quán)益，應(yīng)當(dāng)貫穿全部立法的始終，這里主要就社會(huì)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題談點(diǎn)意見(jiàn)。
（一）國(guó)有企業(yè)問(wèn)題
當(dāng)前，社會(huì)各方面反映特許經(jīng)營(yíng)民企參與度不高問(wèn)題，對(duì)此要重視分析制約民間資本進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的原因，采取相應(yīng)解決辦法?？傮w上，應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)毫不動(dòng)搖，為各類(lèi)市場(chǎng)主體包括外資進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，特別是在采購(gòu)環(huán)節(jié)，不能因所有制、資金來(lái)源的不同而有所區(qū)分，以確保各類(lèi)企業(yè)平等參與、公平競(jìng)爭(zhēng)。
（二）政府違約問(wèn)題
政府誠(chéng)信履約對(duì)于保障投資者權(quán)益、穩(wěn)定特許經(jīng)營(yíng)預(yù)期至關(guān)重要。針對(duì)一些地方政府契約意識(shí)薄弱、任意違約的問(wèn)題，至少立法應(yīng)從三個(gè)方面作出規(guī)定。一是在合同內(nèi)容上，強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)對(duì)等，提供有利于督促政府誠(chéng)信履約的選項(xiàng)，如履約擔(dān)?；驊土P性違約金設(shè)置等。二是豐富救濟(jì)渠道，提高爭(zhēng)議解決的便捷性與公正性；三是強(qiáng)化責(zé)任約束，明確政府違約責(zé)任，并結(jié)合政務(wù)領(lǐng)域誠(chéng)信體系建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)政府的信用約束，將政府違約記錄納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，向社會(huì)公開(kāi)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。
（三）應(yīng)否設(shè)立SPV問(wèn)題
為實(shí)現(xiàn)真正的項(xiàng)目融資，應(yīng)該在立法上要求特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)立SPV。對(duì)其公司法的權(quán)利作出一定限制，包括須保證本項(xiàng)目的收入用來(lái)覆蓋本項(xiàng)目的投資，不得從事或開(kāi)展其他業(yè)務(wù)等。這樣，設(shè)置SPV有利于隔離風(fēng)險(xiǎn)、提高專(zhuān)業(yè)性和便于監(jiān)管。但基于我國(guó)實(shí)際特別是金融市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，設(shè)置SPV是否會(huì)加劇項(xiàng)目融資的困難，業(yè)內(nèi)有些疑慮。對(duì)此，立法需要統(tǒng)籌權(quán)衡，審慎設(shè)計(jì)。
（四）退出機(jī)制問(wèn)題
為社會(huì)資本特別是財(cái)務(wù)投資者設(shè)置退出渠道，比如允許股權(quán)、債權(quán)交易等，有利于吸引更多社會(huì)資本參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。但立法應(yīng)當(dāng)為退出設(shè)置前置或限制條件，并嚴(yán)格執(zhí)行信息披露，接受監(jiān)管，做到兩個(gè)確保：一是確保特許經(jīng)營(yíng)的主要或者核心建設(shè)運(yùn)營(yíng)者不發(fā)生變化；二是確保項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和服務(wù)不會(huì)因?yàn)楣蓶|結(jié)構(gòu)等的變化而受到影響，公共利益不因此受到損害，股權(quán)、債權(quán)轉(zhuǎn)受讓雙方不會(huì)從中牟取暴利。
（五）降低融資成本問(wèn)題
社會(huì)投資者的融資成本高于政府，是一種全球現(xiàn)象，在我國(guó)更為突出。為降低特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資成本，切實(shí)提高公共服務(wù)質(zhì)量效率，一些國(guó)家在融資制度上作出創(chuàng)新安排。例如英國(guó)采用政府信用擔(dān)保的形式，由政府從銀行借款，轉(zhuǎn)貸給私營(yíng)部門(mén)；再如，印度尼西亞和印度等設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施擔(dān)保基金，為地方政府增信。立法將重點(diǎn)在項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)上做出制度安排，盡可能為金融創(chuàng)新掃清制度性障礙，而將融資產(chǎn)品創(chuàng)新交給市場(chǎng)。
（六）金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)問(wèn)題
國(guó)際上金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)設(shè)置的目的主要包括兩方面：一是保證債權(quán)人的權(quán)益；二是維護(hù)項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，并保障公共服務(wù)的穩(wěn)定提供。目前，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)不太關(guān)注介入權(quán)，主要是由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)常有政府擔(dān)保，已經(jīng)能夠有效保障其權(quán)益，行使介入權(quán)動(dòng)力不足。為充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積極性，需要對(duì)介入權(quán)內(nèi)涵、行使的邊界條件等問(wèn)題作進(jìn)一步研究。
（一）適用招標(biāo)投標(biāo)法還是政府采購(gòu)法
政府采購(gòu)法將其適用范圍限定為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)工程、貨物或服務(wù)的活動(dòng)。這使得完全由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，以及采購(gòu)主體不是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或團(tuán)體組織的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，超出了該法調(diào)整的范圍。由于合同周期長(zhǎng)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在采購(gòu)過(guò)程中需要進(jìn)行談判，而招標(biāo)投標(biāo)法明確禁止談判，不能滿足實(shí)踐需要。另外，這兩部法律規(guī)定的采購(gòu)方式，在兼顧特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采購(gòu)所要求的公開(kāi)性、競(jìng)爭(zhēng)性和靈活性方面也有待進(jìn)一步完善。起草招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例時(shí)有不少實(shí)務(wù)界人士呼吁專(zhuān)門(mén)規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)采購(gòu)，但受上位法限制，只解決了二次招標(biāo)問(wèn)題。
對(duì)此，立法有兩種解決方案，一是規(guī)定原則適用政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法，對(duì)于不銜接不適應(yīng)的地方作出特別規(guī)定；二是在立法中對(duì)采購(gòu)程序作出原則規(guī)定，授權(quán)另行制定具體采購(gòu)細(xì)則。經(jīng)權(quán)衡，我們認(rèn)為第二種方案既能系統(tǒng)完整地規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)采購(gòu)活動(dòng)，也能最大限度地減少法律沖突。
（二）如何兼顧公平性與靈活性
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，決定了其采購(gòu)程序必須保持一定的靈活性。例如歐盟特許經(jīng)營(yíng)合同采購(gòu)指令，甚至沒(méi)有規(guī)定強(qiáng)制性采購(gòu)程序。既然特許經(jīng)營(yíng)采購(gòu)程序有必要保持一定的靈活性，進(jìn)一步的問(wèn)題是，這種靈活性應(yīng)該把握到什么程度，如何起到競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)作用，如何保證投標(biāo)人公平競(jìng)爭(zhēng)，如何避免暗箱操作，需要作出詳細(xì)規(guī)定。
（三）如何提高采購(gòu)效率
采購(gòu)周期長(zhǎng)、成本高，對(duì)采購(gòu)人專(zhuān)業(yè)素質(zhì)要求高，是國(guó)內(nèi)外推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)遇到的普遍難題。在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)追求高速度、快節(jié)奏的背景下，如何在保證公平競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)透明的前提下，通過(guò)制度設(shè)計(jì)優(yōu)化采購(gòu)流程、縮短采購(gòu)周期、降低采購(gòu)成本，需要作出新的特別規(guī)定。如電子化、標(biāo)準(zhǔn)化、相關(guān)采購(gòu)環(huán)節(jié)時(shí)間要求的靈活處理等。
修訂后的行政訴訟法和最高院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》，將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議界定為行政協(xié)議，并適用行政訴訟。對(duì)于這一新的規(guī)定，實(shí)務(wù)界反響強(qiáng)烈：
一是認(rèn)為會(huì)加劇政企雙方的不平等性。將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議界定為行政協(xié)議，社會(huì)資本特別是外商投資和民間投資擔(dān)心其權(quán)利得不到充分保護(hù)。
二是擔(dān)心爭(zhēng)議解決的公正性。由于行政案件應(yīng)由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄，社會(huì)資本懷疑法院判決會(huì)受到當(dāng)?shù)馗深A(yù)。
三是限制了救濟(jì)渠道。將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議界定為行政協(xié)議，限制了特許經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)議解決機(jī)制的靈活性。
四是導(dǎo)致法律關(guān)系的不確定性。由于行政協(xié)議在我國(guó)法律制度體系中并無(wú)明確規(guī)定，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定不清的情況下，不能像民事協(xié)議那樣依照《合同法》處理。
為此，立法上有以下考慮：
一是研究《行政訴訟法》是否排除了行政訴訟外的爭(zhēng)議解決渠道。具體說(shuō)來(lái)，就是該法關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議可以提起行政訴訟的規(guī)定，是額外提供了行政訴訟的渠道，還是排除了提起民事訴訟的可能，需商有關(guān)立法機(jī)關(guān)作進(jìn)一步研究。
二是按照最高院司法解釋來(lái)界定哪些屬于行政協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)涵豐富，甚至可能由一系列或一攬子協(xié)議組成，包括政府與企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議、企業(yè)與融資機(jī)構(gòu)的融資協(xié)議、企業(yè)與承包商的委托協(xié)議等。根據(jù)最高法院司法解釋?zhuān)鲜鰠f(xié)議中規(guī)定行政法上權(quán)利義務(wù)的才屬于行政協(xié)議，適用行政訴訟法；其中規(guī)定平等主體間民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，仍然適用民商事法律規(guī)定。
三是拓展?fàn)幾h解決機(jī)制。在立法上作出特別規(guī)定，允許特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議通過(guò)仲裁解決。法國(guó)作為行政法較為成熟的國(guó)家，一開(kāi)始也不允許特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議仲裁，但在近年的《合伙合同法》中對(duì)此松綁，允許有關(guān)協(xié)議爭(zhēng)議可進(jìn)行仲裁。此外，還可以考慮設(shè)置技術(shù)性爭(zhēng)議的專(zhuān)家裁決機(jī)制，增強(qiáng)爭(zhēng)議解決的高效性和專(zhuān)業(yè)性。
四是設(shè)置糾紛預(yù)防機(jī)制。為保證特許經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期合作的穩(wěn)定性，應(yīng)當(dāng)在立法中探索設(shè)立預(yù)防和協(xié)商解決爭(zhēng)議的機(jī)制，將糾紛化解于前期。例如，重大情況的通報(bào)和協(xié)商機(jī)制等，將爭(zhēng)議消滅在萌芽狀態(tài)。
